关于提高司法所建设水平 更好地服务经济社会发展的思考

来源：中国普法创新网 编辑：李丹 时间：2016/5/9

 通讯员赵立波报道  服务发展是司法行政机关服务大局的应有之义，是必须承担的重大使命。在全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦宏伟目标的新形势下，司法行政机关如何抓好发力点---基层司法所的建设，为经济社会持续健康发展提供法治保障，是摆在面前的新课题。今年年初，黑龙江省司法厅印发了《关于印发全省示范司法所创建活动实施方案的通知》的文件，这是顺应形势与发展的需要，推动基层司法所整体建设水平再上新台阶，更好地发挥司法所职能作用，维护基层社会稳定，服务经济发展，保障改善民生，促进社会公平正义做出的重大部署。大力开展省级示范司法所创建活动，使其真正成为服务经济社会发展的一支重要先锋力量，必须要认清司法所的功能定位，找准解决好当前司法所建设中存在的问题，明确司法所发挥职能作用的基本路径。

一、司法所在经济社会发展中的功能定位

众所周知，司法所是伴随着我国城乡经济体制改革和政治体制改革的不断深化，为适应加强基层社会主义民主法治建设、维护社会稳定、保障经济发展的需要而诞生的。司法所是基层政法体系中的重要一环，是司法行政机构体系中最基层的组织机构，作为服务社会、服务大局、服务群众的最前沿，是整个司法行政工作的根基所在、关键所在，其法治宣传、人民调解、安置帮教、法律服务、社区矫正等职能，是其他职能部门无法替代的。随着形势的发展，依法治国方略的实施，近年来，从中央到地方各级党委、政府对司法行政工作给予了高度重视，对基层司法所建设不断提出新的要求。因此，我们必须重新认识司法所的地位和作用，进一步增强做好基层司法所工作的责任感和使命感。

1、司法所的人民调解职能在推进经济社会发展中发挥着基础性作用。如何妥善地化解矛盾，平衡各方面的社会关系，保持稳定的社会秩序，促进生产发展和经济繁荣，保障国家的长治久安，是依法治国的基础和关键环节。人民调解是一种重要的诉讼替代方式，是由各级人民调解组织主持，由基层司法所具体负责管理和指导的。其功能主要体现在疏导和防范两个方面，一个是解决纠纷，一个是预防纠纷。鸡西市各司法所组建后，每年都组织开展大规模的矛盾纠纷排查调解活动。在积极化解各种矛盾纠纷的同时，还通过加强法治宣传教育、提供法律服务、开展文明创建活动等，积极在源头上预防矛盾纠纷，取得了较好的效果。特别是近年来，不断探索创新工作，先后建立了“调访一体化”工作机制，在司法所进行信访接待；建立了人民调解、行政调解、司法调解的“大调解”工作体系，协同社会各部门一同化解矛盾纠纷，从而把大量的矛盾纠纷和信访案件解决在基层、解决在民间、解决在萌芽状态，有效地维护了基层社会和谐稳定。

2、司法所的普法依法治理职能在推进经济社会发展中发挥着先导性作用。敬畏和遵守法律是社会稳定的客观要求，而法律得到普遍尊重和遵守的主要原因是法律的价值已经成为社会统治者和社会多数成员的基本信仰和内在精神。这只有通过积极开展法治文化建设才能实现，而法治文化建设的基本途径是教育，必须通过普法宣传教育，才能进一步增强全社会的守法意识与法治观念，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。司法所的普法依法治理职能在普及法律知识，提高法律素质，促进社会主义民主法治建设，构建和谐有序社会关系等方面的作用不容忽视。多年来，鸡西市各司法所把法治宣传重点放在提高工作的针对性和实效性上，结合开展法律“进农村”、“进社区、”“进企业”、“进校园”等专项法治宣传活动，通过发放法律知识宣传资料、开展法治文艺汇演、举办法治专题讲座、剖析典型案例、张贴法律警示语等群众喜闻乐见的形式，重点宣传与社会稳定、经济发展及与群众生产生活密切相关的法律法规。据统计，全市司法所每年组织开展各类法治宣传活动400余场次，受教育人数10万余人次，不仅使广大公民的法律素质不断提高，也有效地促进了基层人民政府依法行政，把各项管理工作纳入法治化轨道。

3、司法所的法律服务职能在推进经济社会发展中发挥着稳定性作用。实施经济社会健康发展，全面建设小康社会必须正确处理四个方面的关系：一是物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的关系；二是人与自然的关系；三是政府的公共权力和公民权利的关系；四是人与人之间的关系。上述四种关系在其实际运行过程中，都必然表现为法律关系，需要各种各样的法律服务去调整。目前，我国的法律服务发展很不平衡，经济欠发达地区和农村由于受当地生产、生活条件和社会组织形态的限制，法律需求与发达的城市有很大不同，并且有着很大的数量。但由于经济欠发达地区和农村法律服务资源比较薄弱而得不到制度性的满足，法律服务的重任只能落在司法所和基层法律服务所人员的肩上，通过法律咨询、协办公证、诉讼代理及法律援助，为广大群众提供法律服务，维护经济社会秩序，实现社会公平和正义。多年来，鸡西市司法局在司法所建设中坚持建设与服务并重的原则，更加重视服务基层、服务百姓，先后组织开展了服务“三农”、“法律服务进社区”、“法律服务进企业”、“法律援助与农民工对接”等专项法律服务活动，在保障城乡经济体制改革，促进农业和农村经济健康发展，维护广大群众和乡镇企业的合法权益中，做出了积极的贡献。

4、司法所的社区矫正职能在推进经济社会发展中发挥着保障性作用。有的国家称“社区矫正”为“社区矫治”，它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法。我国当前推行的社区矫正，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。司法所作为社区矫正的具体实施机构，其职责是组织各种社会力量对社区服刑人员进行监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶，帮助社区服刑人员悔过自新，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素,维护社会大局稳定。鸡西市于2012年启动社区矫正工作，截止今年3月末，共接收社区矫正服刑人员2767人，已解除矫正服刑人员1590人，在矫服刑人员1177人。在不断加强对社区服刑人员监管的基础上，采取多种形式开展教育转化，取得了良好的法律效果和社会效果，社区服刑人员在矫期间重新犯罪率仅为0.015%，已逐步形成了自觉改造思想、接受矫正的良好氛围。

另外，刑满释放人员安置帮教工作作为基层司法所工作的重要组成部分，在促进平安建设 ，推动经济社会发展进程中也发挥着不可替代的保障性作用。刑满释放人员安置帮教工作作为有效预防重新犯罪的公力救济手段，进一步加强其实效性，是为社会和谐稳定提供有力保障的关键。

二、司法所建设中存在的难题和解决的对策

1、取得的成绩及亟待解决的难题

近年来，在党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视和大力支持下，司法所各项建设工作有了很大的发展。从我市看，我们从上个世纪80年代初期开始组建司法所工作。工作中，认真贯彻落实上级党委、政府加强基层基础建设的重大决策部署，抢抓机遇，破解难题，基层司法所建设迈出了崭新的步伐，取得了可喜的成绩。组织进一步健全，组建了48个乡镇司法所、32个街道司法所，向省厅争取了33个政法专项编制，人员力量得到充实；管理体制健全完善，虎林、密山、鸡东三个县（市）局的司法所落实了司法所双重管理体制要求，实现了收编直管；职级得到提高，虎林、密山、鸡东三个县（市）局的司法所和6区的部分街道司法所落实了副科级建制；规范化水平不断提高，有48个乡镇司法所、16个街道司法所被省厅明名为省级规范化司法所；物质保障水平不断提高，认真抓好国债资金建设乡镇司法所项目，投入400多万元用于乡镇司法所办公用房建设，大部分乡镇司法所有了单独的办公用房。部分司法所配齐了电脑，办公桌椅、卷柜等办公用品和交通工具。虎林、密山、鸡东三个县（市）司法局办公经费已按照年人均1、8万元的标准纳入地方财政预算，基层经费保障水平明显提高。

在取得了可喜成绩的同时，我们也清醒地认识到当前我市基层司法所建设还存在不少困难和问题，主要体现在以下四个方面：

一是司法所办公用房建设工作不平衡。虎林、密山、鸡东三个县（市）司法局利用国债资金完成了司法所用房建设；6区的29个街道司法所均没有独立的办公用房，与所在办事处合署办公，有的所办公面积不足10平方米。特别是赋予司法所社区矫正工作职能后，执法中需要的宣告室、心理矫正室、法治教育室、档案室都没有。
　　二是司法所人员编制一方面严重不足，另一方面又被挤占挪用。目前，全市80个司法所中，共有工作人员114人，一人所38个，二人所36个，三人所2个，无专职人员所4个，无专职人员所的工作人员由所在街道办事处工作人员兼任。并且外借在编不在岗人员较多，有的编制被挤占挪用，有的在岗的司法所工作人员还被安排参与乡镇、街道的其他工作，难以保证工作正常开展。特别是近几年，新增加的法律援助、社区矫正职能全部落到司法所，人员力量不足更加突出，有的一人司法所有时要负责50多名社区服刑人员的管理工作，工作压力太大。

三是司法所保障机制亟需完善。目前，除鸡东、密山、虎林三县（市）局的司法所落实了年人均1.8万元工作经费外，6个区司法局的司法所尚未按要求落实到位，各区司法所基本没有办公经费，缺乏正常办公所需的设施和装备，严重制约了司法所工作的开展。
    四是司法所管理体制、职级待遇尚未完全落实。除鸡东、密山、虎林三县（市）局的司法所外，目前，6个区的司法所均未理顺司法所“以区司法局管理为主”的管理体制，有的街道司法所长由所在街道办事处领导兼任；虽然解决了司法所长副科级职级，但有一部分街道司法所长是事业编制，身份与岗位不符，享受不了副科级待遇，工作积极性不高。
    五是队伍不稳定，专业素质不高。司法所人员不足、基础保障不力等与工作任务重、要求高的反差使得一些工作人员产生为难情绪，特别是新增的社区矫正工作由于缺乏法律依据、缺乏经费保障、缺乏技术监控装备、无法解决服刑人员的生活困难、工作超时、责任风险大、得不到支持和重视等因素，使工作人员普遍产生了困惑，存在着较大的心理压力，人心思迁。通过招聘和公益性岗位安置的工作人员有些不是学法律的，法律专业素质不高，并且很多由于没有编制、薪酬待遇低，把司法所工作只是当作一个过渡职业，普遍是干了一段时间就走人。　
    2、破解难题的对策

俗话说：基础不牢，地动山摇。我们必须要牢固树立强基固本的思想，千方百计破解难题，切实加强司法所建设，最大限度的发挥基层司法所的职能作用。当前，应着力抓好以下五个方面的工作：

一是要振奋精神，以有为促有位。司法部部长吴爱英同志在2016年全国司法厅（长）会议上针对基层人员不足、基础设施薄弱的问题，提出更加注重加强司法行政工作保障体系建设，积极争取国家政策支持，改善基层工作和执法执业条件。因此，针对新的发展形势和队伍的思想状况，要组织开展形势与任务教育活动，使系统上下清醒地认识到上级的重视与关怀，认识到在全面建成小康社会决胜阶段肩负的责任和使命，面对眼前的困难问题不能不思进取，更不能妄自菲薄，必须以强烈的责任意识和担当精神，攻坚克难，锐意进取，以扎实有效的工作业绩提高司法所的社会地位，进而赢得各级党委、政府的重视与支持。

二是加大宣传力度，营造良好的工作环境。以电台、电视台、报纸、网络等新闻媒体为载体，大力宣传司法所通过开展法治宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正等工作，在维护社会稳定，提高群众法律意识，保护群众合法利益方面的典型事迹；宣传基层工作人员在平凡岗位上的无私奉献精神；宣传司法所在维护地区改革、发展、稳定大局中举足轻重的作用，提高司法所工作的社会影响力和社会认知度。

三是发挥主观能动性，积极争取地方党委、政府的支持。在积极争取“十三五”新增司法所建设项目，用足用好国家政策的同时，坚持争取重视支持的信心不动摇，更加主动地向当地党委、政府报告司法所建设情况，包括面临的形势和任务，特别是新增职能、新业务带来的保障需求，更加积极地加强与相关部门的沟通和协调，千方百计创造条件，着力破解制约司法所建设的人、财、物等实际困难和问题，争取相关配套政策、资金落实到位，不断提高司法所保障水平，为基层司法行政工作有效开展创造良好的环境和条件。
    四是另辟蹊径，解决人员不足问题。针对人员力量不足的问题，建议司法部、省司法厅与相关部门协调，研究出台关于司法所工作人员的职位准入及管理的办法，对司法所长、一般工作人员职位的学历、专业、编制使用、岗位管理做出更加明确的标准要求；对身份、编制与岗位不符的事业编制的司法所长要出台措施予以解决；特别是组织开展政法专项编制清理整顿工作，把被挤占挪用的编制和借调的人员收回，做到政法专项编制切实用到司法所。要积极协调党委、政府，通过招聘、政府购买公益岗位等作法补充司法所力量。同时，要积极探索司法所工作社会化的路径，整合社会服务资源，如利用城乡社区、人民团体、社会组织等资源，整合使用离退休政法干部、律师、基层法律服务工作者及社会志愿者等辅助力量，充实司法所人员队伍，广泛动员社会力量参与司法所工作，使司法所工作真正有人抓、有人管、有人干。

五是完善奖励机制，调动工作积极性。司法所工作人员扎根在基层，奉献在一线，工作非常辛苦，在落实好各种保障措施的基础上，建议上级主管部门制定出台对他们的专门激励办法，进一步强化物质和精神激励，在薪酬和精神激励等方面给予倾斜，真正提高司法所工作人员的待遇和社会地位，增强他们的职业自豪感，提高工作积极性。

三、司法所发挥职能作用服务经济社会发展的基本路径

司法所的职能决定了其在经济社会发展进程中具有多方面、多层次的影响和作用。基层司法所在加强自身建设的基础上，必须创新工作，结合自身职能找准工作着力点，通过以下路径，把服务经济社会发展的各项工作做实做好。

1、要探索多元化调解工作机制，做基层社会和谐稳定的维护者。调解工作是一项系统工程，特别是劳资、医疗、环保等重点领域的矛盾纠纷调处难度大，需要各方面的努力，形成齐抓共管的合力。因此，司法所必须把调解工作纳入社会范畴，运用社会力量，开展多元化的调解工作。多元调解是指依托各级调解组织，整合司法、行政及社会多种调解资源，借助法官、警察、律师、基层法律服务工作者、人民调解员及社会志愿者等各方力量调解纠纷、化解矛盾。司法所一定要顺应形势的要求，在开展多元化的调解工作中，巩固健全排查调处组织网络，规范排查调处运行机制，完善相关工作制度，提高人民调解员的整体素质，丰富调处纠纷手段，拓展人民调解工作领域，发挥基层司法所在化解基层矛盾纠纷中的主体地位，提升司法所在多方联动中的主导地位和重要作用，积极构建矛盾纠纷多元化调解工作新格局。

2、要创新服务方式，做民生事业的奉献者。党的十八届四中全会明确指出，要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的法律服务体系建设。”按照这一要求，鸡西市司法局针对司法所人员不足、基层法律服务需求大的实际，于2013年启动了村、社区司法行政工作站建设工作。即在司法所指导下，整合司法所工作人员、村社区干部、法律服务工作人员、社会自愿者等各种力量，在最基层的村、社区建立司法行政工作站，为基层百姓提供服务，取得了显著的效果。司法所工作的活力在基层，在公共法律服务体系建设中，必须向基层的村、社区延伸服务网络，把工作触角延伸到乡村农民，延伸到街道百姓，降低服务门槛，缩短服务距离，变被动为主动为基层群众提供更快捷、更方便、更高效的服务，切实解决基层百姓生产生活中的热点难点问题。

3、要注重普法实效，做先进法治文化的传播者。要以满足群众需要为出发点，以提高时效性为准则，在创新上有突破。在组织形式上，要注意与相关部门的协调配合,进一步整合社会方方面面的力量，积极与教育、民政、社保、卫生、城市执法等部门协调沟通联动，密切协调机制，构建横向到边、纵向到底的“大普法”工作格局。在法治宣传的工作方式上，要建立以案释法制度，广泛开展以案释法和警示教育，把纠纷调解、法律服务的全过程作为宣传法律知识的全过程，取得一举两得的效应。在法治宣传的手段上，要在巩固法治文化广场和法治文化一条街等法治宣传教育阵地的基础上，推出一批群众喜闻乐见的新载体、新形式。如编印“法律常识口袋书”、推广“农家法治书屋工程”、创建“法治新风楼”等，特别是要借助普法网站、微博、微信及手机客户端等新媒介，让基层百姓更加便捷地获得法律资源。

4、要提高社区矫正质量,做社会长治久安的推动者。在坚持依法监管,确保国家刑罚有效实施的基础上，不断创新教育矫正方式，把集中矫正与个案矫正、分段矫正与分类矫正、心理矫正与行为矫治有机结合起来，做到内容丰富、方法科学,提高教育矫正工作质量，切实帮助社区服刑人员树立正确的世界观、人生观、价值观,增强法治观念、道德素质和悔罪自新意识,培养健全人格。同时，对生活困难社区服刑人员落实好帮扶政策,增强服刑人员的社会适应性,帮助他们无障碍地融入社会。

总之，司法所是司法行政工作的基础，在维护地方改革、发展、稳定的大局中起着举足轻重的作用。我们必须在司法所以往规范化建设的基础上，面对新情况、新问题及时调整思路，研究对策，破解难题，补齐短板，不断提高司法所的建设水平，进一步增强司法所的工作效能，使其在全面建成小康社会中有新作为、有大作为。(黑龙江省鸡西市司法局供稿）